Mejorando la vida de los pueblos amazónicos mediante una gobernanza territorial participativa, multisectorial y multinivel

Mejorando la vida de los pueblos amazónicos mediante una gobernanza territorial participativa, multisectorial y multinivel

Situación

El Indice de Progreso Social Regional Peru 2016 da cuenta que las regiones amazónicas tienen los resultados mas bajos del país en cuando a estándares de desarrollo humano. Incluso San Martin, la mejor ubicada, tiene la posición 17 de 26 regiones; Huánuco la 20; y las otras regiones, son mayoritariamente amazónicas, (puesto 22, Amazonas; 23, Pasco; 24, Madre de Dios; 25, Loreto y 26, Ucayali).

Esta situación refleja, en gran medida, las dificultades de las políticas y las fallas de la acción pública, para proveer servicios y generar un desarrollo sostenible de la Amazonía, agudizado por los mayores costos de proveer servicios en áreas de baja densidad poblacional y las limitadas capacidades interculturales del Estado. A esto debemos sumar las dificultades propias de las condiciones sociales y territoriales de la Amazonía que generan una realidad diversa y heterogénea que suman ciertas características de complejidad para la adecuada entrega y uso de los bienes y servicios públicos que son provistos por el Estado.

Así, los intentos anteriores de reformas de carácter institucional, normativa, tributaria o presupuestal, en el contexto de la descentralización y regionalización, no han conseguido revertir la situación actual de la Amazonía.

El territorio amazónico es actualmente escenario de conflictos y desencuentros entre diferentes usos de la tierra; entre el uso del suelo y el aprovechamiento de los recursos del subsuelo; entre pueblos indígenas amazónicos, ribereños y colonos antiguos y peruanos de otras regiones que han llegado más recientemente; entre pequeños productores agropecuarios, usuarios de los bosques y empresas agroindustriales. La debilidad del Estado en se aprecia en la informalidad en la ocupación del territorio; en el acceso desordenado a los recursos como bosques, fauna, pesca y, sobre todo, tierra para uso agropecuario -sujeta a invasiones y tráfico de tierras; también en los cultivos ilícitos, en la tala ilegal y en la minería ilegal.

En tiempos de cambio climático, cuando el mundo entero se esfuerza en reducir emisiones de gases de efecto invernadero, en el Perú el 51 por ciento de las emisiones proviene de la tala y quema de bosques en la Amazonía, sin generar gran valor económico para el país ni mejora en la calidad de vida de la población. La gran mayoría de las tierras deforestadas ya no tienen uso agropecuario significativo, los cultivos de exportación tiene baja productividad, no se invierte en conservar la capacidad productiva de los suelos y la actividad se expande sobre los bosques. La minería ilegal e informal explota en forma ineficiente los yacimientos y extrae solo una fracción del oro presente.

La tendencia es a que este deterioro continúe, con grave perjuicio a las pueblos indígenas, a toda la población amazónica, al Perú y al Mundo. Con ello, perdemos biodiversidad que es una fuente de riqueza, perdemos importantes servicios ecosistémicos como la provisión de agua -la mayor parte de lo que llueve en el país proviene del servicio ecosistémico de la evapotranspiración de los bosques amazónicos- y la captura y almacenamiento de carbono.
A este contexto debemos agregar que no existe una institucionalidad de soporte a la capacidad de generar gobernanza en la realidad amazónica. Esto dificulta aún más el desarrollo social en las poblaciones de la Amazonia.

La Descentralización

La Ley de Bases de la Descentralización, indica que el proceso tiene por finalidad el desarrollo integral, armónico y sostenible del país; siendo necesario analizar aspectos de gestión, como lo dispuesto en el Art. 18º, entorno a que en el nivel nacional la planificación es sectorial; mientras que a nivel regional y local es territorial. Con relación al presupuesto descentralizado, la misma Ley en su artículo 19º establece que el Ministerio de Economía y Finanzas debe formular el presupuesto respetando las competencias de cada nivel de gobierno. Esto es, que el cambio entre la gestión sectorial y la territorial se da en el nivel regional de gobierno.

Por otro lado, en el marco de la política del presupuesto por resultados, iniciada en el año 2007, se establecó una dinámica de la inversión pública a través de programas presupuestales con ejecución en los tres niveles de gobierno; aunque en la práctica la conducción de estos programas desde su diseño, ha correspondido a los sectores del nivel nacional de gobierno; lo que de manera natural ha mantenido la inercia de una visión sectorial. Estos programas han ido creciendo en importancia, encontrándose vigentes más de 80. El problema es que replican la gestión sectorial en los niveles de gobierno regional y local, creando, además, en muchos casos posiciones burocráticas para su coordinación o conducción, duplicando las intervenciones del Estado.

Los resultados obtenidos con esta estructura de intervención gubernamental, híbrida entre territorial y sectorial, no son alentadores. Si bien el Perú se ubica en el puesto 47 en el grupo de progreso social “medio alto” -por encima de Colombia, Ecuador, y Bolivia – está por debajo de Costa Rica, Chile, y Argentina, que se ubican en el grupo de progreso social “alto”. Un análisis a nivel regional, basado en el Índice de Progreso Social Regional del Perú 2016, publicado por CENTRUM, indica que ninguna región tiene puntajes que puedan calificarse de “alto” o “muy alto”, y aun así la brecha entre el primero y el último, es de 25.95 puntos (65.37 para Moquegua y 39.42 para Ucayali). Como resultado revelador se puede señalar que de las cinco regiones que se ubican en el nivel “muy bajo”, cuatro son de la Amazonía (Amazonas, Madre de Dios, Loreto, y Ucayali); y la otra es Pasco, la cual también tiene el 50% de su territorio en la Amazonía.

Por otro lado, en el análisis país del ingreso del Perú a la OCDE, se señala que el marco legal que rige la descentralización está fragmentado, “siendo a veces demasiado complejo y difícil de implementar en la práctica” (OCDE, 2017). Advierte que el proceso no está culminado y reclama una mayor coherencia entre la descentralización y las estrategias de desarrollo regionales. La gobernanza multinivel, agrega, demanda un «mejor alineamiento de roles, objetivos, metas y capacidad fiscal y administrativa para que gobiernos regionales alcancen los objetivos de descentralización y de desarrollo de manera coherente». Aun cuando existe una normatividad para trasladar recursos provenientes de la explotación de materias primas (canon, sobrecanon y regalías) el informe OCDE advierte que es necesario mejorar el reparto en los ámbitos local y regional pues las desigualdades espaciales del Perú son 20 puntos porcentuales superiores a la media de los países OCDE (Wiener, 2018).

Las dotaciones de la Amazonía y su valor en el mundo actual

La Amazonía, con sus ecosistemas forestales y acuáticos, es muy rica en diversidad de especies de flora y fauna. El potencial de recursos genéticos es inmenso. Pero justamente por su diversidad de especies y productos, los volúmenes son reducidos. La agricultura amazónica, principalmente en café y cacao, tiene potencial para competir en calidad, pero no en altos volúmenes. El enfoque debe ser el mismo: centrarse en productos de calidad y alto valor, con alta productividad por hectárea y adición de valor a lo largo de la cadena. Eso es lo que los gobiernos amazónicos miembros del CIAM plantean al impulsar el enfoque de producción – protección -inclusión: incrementar la productividad para generar más riqueza con menos presión sobre los bosques, con modelos de negocio que incorporen a los pequeños productores locales y a las comunidades. Existe suficiente área ya deforestada para incrementar varias veces la producción actual de café, cacao, aceites, ganado y otros productos agropecuarios y además reforestar tres millones de hectáreas. Una industria forestal basada en plantaciones reducirá la presión de tala ilegal sobre los bosques naturales, que pueden proveer muchos otros bienes y servicios, incluyendo maderas finas en área de producción permanente manejadas sosteniblemente.

Se debe considerar que los productos con huella de deforestación tendrán crecientes problemas de acceso a mercados y de lograr financiamiento para su producción. El mercado global de capitales busca inversiones verdes, fijando condiciones de sostenibilidad, reducción de emisiones.
El potencial de la hidroenergía a lo largo de la selva alta, con centrales de bajo impacto ambiental y que conservan sus cuencas proveedoras de agua es un modelo de alto valor ecológico, social y económico: bosques, agua, energía y desarrollo van de la mano. La extracción de hidrocarburos con técnicas y prácticas de bajo impacto permiten, como demuestra Camisea, mantener los bosques y su biodiversidad en las mismas áreas. Recuperar pasivos ambientales es necesario, pero no debe impedir desarrollar nuevas áreas con mejores condiciones y prácticas adecuadas. La minería aurífera aluvial es posible, bajo prácticas adecuadas y los recursos generados mediante la operación legal pueden contribuir al bienestar de la población, al desarrollo de regiones y del país, al tiempo que contribuyen a la conservación de la biodiversidad y los bosques.

El enfoque necesario

Se requiere entender la Amazonía bajo la lógica de un territorio complejo biofísica, ecológica y culturalmente, cuya historia de “booms”, explotación, conflictos y postergación explica muchas de las prácticas y situaciones actuales. Diversidad y complejidad son elementos fundamentales.

La informalidad e ilegalidad son en buena parte alimentadas por regulaciones inadecuadas y por incentivos que llevan a los actores locales a prácticas depredadoras en ausencia de opciones sostenibles, competitivas y legales. Por tanto, como hacer frente a los cultivos ilícitos ha demostrado, intervenciones centradas en instrumentos comando y control, expresados en intervenciones de interdicción son necesarias pero largamente insuficientes. El énfasis debe estar en incentivos positivos que permitan alinear el interés individual con el colectivo. Se requiere un cambio en la forma de hacer las cosas, a escala de los cientos de miles de actores involucrados.

En este contexto, corresponde revisar la aproximación al ordenamiento del territorio con su respectiva capacidad de gobernanza pública y a la vinculación entre el suelo y el subsuelo como parte del proceso de crear valor. El concepto de creación de valor compartido puede contribuir a ello también. La diversidad de usos posibles, y de usuarios, lleva a la necesidad de una aproximación al ordenamiento territorial centrada en lograr la máxima compatibilidad posible de usos, no en la mutua exclusión, que genera conflictos. El uso del suelo y del subsuelo, con un enfoque de gestión integral del paisaje o territorio, deben entenderse en forma integrada. Y de los recursos del subsuelo que generan riqueza pero no son renovables, puede y debe generarse riqueza a partir del aprovechamiento sostenible de los recursos el suelo: bosques, humedales, agricultura , etc.

Transformar la actual agricultura y ganadería deforestadora en una actividad sostenible, que reduzca emisiones de gases de efecto invernadero y genere riqueza y bienestar es técnicamente posible, pero requiere inversiones importantes. Recursos públicos pueden ser destinados a ello, pero resultan largamente insuficientes. Orientar recursos generados por la extracción de recursos no renovables es una opción posible y necesaria, tanto a través de los ingresos generados al estado, como por alianzas público privadas y aportes voluntarios a mecanismos financieros.

De otro lado, cambiar dramaticamente las capacidades humanas de la población, mejorando los indicadores sociales de salud, educación; a la vez que institucionalizar la coordinación y cooperación de los diferentes sectores y niveles de gobierno a fin de lograr cambios disruptivos que mejorar la eficiencia en el uso de recursos y logren resultados concretos que mejoren los los indices de progreso social de la Amazonía, en la perspectiva de tener una capacidad de gobernanza territorial que aumente la capacidad social e institucional. No se puede contribuir a la lucha contra el cambio climático con una población regional que tiene los mas bajos indices de dearrollo social del país.

Este enfoque requiere coordinación intersectorial, con enfoque de gestión integrada de paisajes, con liderazgo de las autoridades regionales, responsables de la gestión del territorio, en un marco de potenciar la gobernabilidad territorial. Y la construcción a alianzas público-privadas-comunales/pobladores locales. Mejorar la gobernanza es fundamental.

Justificación

El diseño de modos diferentes de intervención en la Amazonía, se justifica porque:

• Existen barreras diferenciadas para la Amazonía:La gestión del desarrollo en la Amazonía, sea económico o social, enfrenta la limitación que impone la dispersión de la población, haciendo costosa la intervención del Estado y limitando el acceso de la población a los servicios públicos. Por ello los indicadores del Progreso Social agrupan en el fondo de la tabla a las regiones amazónicas. La baja densidad poblacional también se refleja en la baja densidad electoral, lo que limita la participación de la Amazonía en las políticas de desarrollo económico.
  
• Urge proteger a la riqueza amazónica de la amenaza de la pobreza y la informalidad:En la Amazonía existen importantes recursos valiosos para la Nación, los cuales son accesibles a la población del entorno y población de otras regiones, también pobres, la que, debido a sus carencias recurre al aprovechamiento no sostenible de los recursos naturales. Lo más evidente es la deforestación que proporciona beneficio en el corto plazo, ya sea por la venta de productos forestales, o por el aprovechamiento de la fertilidad natural del suelo; con grave deterioro de la provisión de servicios ecosistémicos como la regulación de los flujos hídricos, la conservación de la biodiversidad, y la captura de carbono. Los esfuerzos que se hacen para el ordenamiento del territorio no son suficientes, ni las instituciones tienen capacidad coercitiva para imponer el cumplimiento de los planes de asentamiento poblacional, que han sido rebasados constantemente.
  
• Los líderes de la Amazonía vienen trabajando:Los esfuerzos de los gobiernos regionales para mejorar la gestión de la Amazonía en su conjunto, se han manifestado en los intentos por establecer políticas homogéneas, incluyendo la estructuración de una gestión pública diferente, como el Consejo Interregional Amazónico – CIAM. A pesar de la persistencia de esta organización, que ha trascendido a tres gestiones de gobiernos regionales, y ha logrado algunos avances, como la creación de las autoridades ambientales regionales, aún no logra un nivel de institucionalidad que le permita aportar de manera sistemática y eficiente.
  
• El Estado es consciente que tiene que cambiar:El Estado viene haciendo esfuerzos por mejorar la calidad de la gestión pública, indistintamente cual sea el gobierno de turno. Uno de los productos más importantes de la cultura institucional es creación de la Comisión de Coordinación Viceministerial, que permite mejorar la sustentación de la normatividad que emite el Poder Ejecutivo y tener un espacio de coordinación multisectorial que permite valorar la articulación de las intervenciones públicas que requiere el país. Otro esfuerzo es la creación del Viceministerio de Gobernanza Territorial que es una clara señal del interés por avanzar en gestión territorial, ya que es la autoridad inmediata en la PCM en materia de desarrollo territorial y además articula las intervenciones del Poder Ejecutivo en el territorio entre las entidades públicas del gobierno nacional y con los gobiernos locales. Ambas estructuras deben ser aprovechadas para realizar cambios orientados a formular nuevas formas de gestión en la búsqueda de lograr resultados que se aprecien a nivel del ciudadano, considerando sus realidades sociales y territoriales, como es el caso del interés en el ámbito amazónico. Todo esto viene soportado políticamente por el interés expreso del Perú de ingresar a la OCDE, lo que requiere alcanzar mejores estándares de gobernanza pública.
  

Funciones

En el ámbito de la Amazonía definida como tal por la Ley 27037, Ley de Promoción de la inversión en la Amazonía y apoyada por Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública (D.S. N° 004-2013-PCM) se propone funciones vinculadas a los siguientes 5 pilares;

1. Diseñar y aplicar una metodología para optimizar la participación de gobiernos regionales y gobiernos locales en la planificación estratégica. Esto podría implicar la asesoría activa del Ceplan a los gobiernos regionales en el diseño de una Visión Amazonía que sirva de nodo de alineamiento de las políticas nacionales y priorice algunas ámbitos de intervención cómo, por ejemplo, agricultura, gestión de bosques y innovación productiva, en un contexto de desarrollo rural bajo en emisiones.
   
2. Rediseñar los Programas Presupuestales de tal forme que sustente el alineamiento estratégico, a fin de gestionarlos con participación intersectorial, y de los tres niveles de gobierno, incorporándolos a los planes regionales y planes locales; quienes deben tener una mayor cantidad y calidad de gasto dado que son quienes brindan los servicios públicos directamente al ciudadano y donde recae el mayor nivel de responsabilidad.
   
3. Generar institucionalidad para tener espacios de alta capacidad y eficiencia en la gestión pública de la Amazonia que realice una adecuada gestión por procesos, simplificación administrativa y organización institucional. Por ejemplo, promoviendo espacios de alta eficiencia en la Autoridad Regional Ambiental, las Direcciones Regionales Agrarias y Dirección de Regional de la Producción, haciendo énfasis en mejorar la gobernanza.
   
4. Reforzar el establecimiento de un servicio civil meritrocrático de los cuadros gerenciales regionales que sirvan de soporte a las reformas institucionales y presupuestarias y actores de cambio en la gestión.
   
5. Establecer una línea de base y diseñar indicadores que permitan medir los resultados de la gestión territorial. Esto incluye realizar el monitoreo de las actividades y resultados así como la incorporación de incentivos al desempeño para su cumplimiento, como los pagos por resultados de reducción de emisiones.
   

Autores: Victor Galarreta, Gustavo Suarez de Freitas y Luis Briceño

Estamos muy deseosos de conocer tus opiniones o aportes sobre cómo diseñar estrategias u hojas de rutas y marcas territoriales que permitan alcanzar el desarrollo bajo en emisiones a nivel de gobiernos sub-nacionales. Escríbenos a mda@mda.org.pe